因此，具备法律专业性是惩戒委员会的显著特征。

[24]但审查的效果同样有限。通常的立法后评估是对单一立法的评价，而作为权力清单建构内容的对已设行政审批的评价是要对分散在不同立法中的行政审批事项单独进行评价，这类评价有其特殊性，激活这一评价机制需要一个启动程序。

或因为专业性原因，或因为虑及实施机关的部门利益，审改办未能发挥对清单的审核作用。根据法规规章备案条例第14条、16条、20条规定，国务院法制机构经审查认为规章违反上位法的规定或者不适当的，建议制定机关自行纠正。经评价，行政审批的设定机关如果认为已设行政审批没有存在必要的，应当通过修改或废止法律法规及时废止行政审批。再譬如外资并购境内企业项目安全审查的依据是《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》(国办发〔2011〕6号)、国家发改委办公厅《关于外国投资者并购境内企业项目核准有关问题的复函》和国务院办公厅《贯彻落实国务院关于进一步做好利用外资工作若干意见部门分工方案的通知》(国办函[2010]128号)。房子卖不动直接导致土地卖不动或卖不出高价钱，地方政府不得不借债度日。

凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。意在要求行政机关将行政目的所达成的利益与侵及人民的权利之间，作一个衡量，必须证明前者重于后者之后，才可侵犯人民之权利。[26]参见[德]汉斯J沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第390页。

与被授权人的区别在于，行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属行政机关。注释: [1]杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年版，第105页。最后，由于辅警或者政府其他雇员，实际上都是行政机关委托其代理某种活动或者行为的人，因而其与公务员一样，均以国家行政机关的名义从事行政执法活动(哪怕是辅助性活动)，相应的法律后果当然应当由国家行政机关负担，即以相应的国家行政机关为责任主体，承担行政复议、行政诉讼、国家赔偿裁决、判决的法律后果。[4][芬]尤西基维斯特：《代理理论框架下的政府与大学关系》，肖念等译，科学出版社2012年版，第8页。

如有学者曾论述：公安机关委托城乡治安联防队进行社会治安管理、卫生行政部门委托食品卫生监督员进行食品卫生监督工作、交通管理部门委托交通协管员维持交通秩序等都是行政主体的行政委托行为。在这一意义上说，机关就是履行特定职能的个人。

[13]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第120页。行政辅助人 通常认为，国家与公务员之间是一种国家公职关系或行政职务关系，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家之间所形成的权利与义务关系。[17]这类观点认为，行政委托的被委托主体仅限非行政机关的社会组织。因而，作为委托主体的各行政机关应当就行政辅助人所造成的违法侵害后果承担相应的法律责任。

如在法律、法规的允许下，行政主体可以将自己享有的部分或全部行政职权委托给其他组织或个人，接受委托的其他组织或个人以行政主体的名义行使行政职权进行活动，由此产生的后果由原行政主体承担，即为行政委托。世界各国对国家与公务员之间法律关系的界定并非统一或一成不变的。[37] 现阶段我国行政辅助人的被委托事项，其辅助性同样包括了两个方面的内容：其一，协助执法人员完成行政活动。近些年，学者们也纷纷开始从实践发展的视角重新审视行政委托，并意识到个人成为被委托主体的可能性，但是主流观点依然否定个人作为被委托主体的可能性。

第三，从回应立法、执法发展的视角，理论对公权力委托之内涵应适度地扩充，被委托主体范围应包括行政机关、组织、个人三种类型。公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有警力直接替代作用。

如《公共场所卫生管理条例》11条规定：卫生防疫机构根据需要设立公共场所卫生监督员，执行卫生防疫机构交给的任务。第二，从事辅助性工作。

就国家与公务员而言，首先所谓国家，是一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。《国家情报法》12条规定：国家情报工作机构可以按照国家有关规定，与有关个人和组织建立合作关系，委托开展相关工作。在个人行为与其作为国家机关的公务职能没有联系时，他仅仅展现的是作为公民的身份，而非公务员的身份，因此，这样的个人活动不是国家行为，国家并不因此负有赔偿的义务。即在行政执法活动中，行政辅助人作为编制外人员，可以协助执法人员履行行政职能，实现行政管理目标。但随着公私合作与民营化的全球式发展，行政活动委托给私人成为一种普遍性的发展趋势。此外，警务辅助人员需服从公安机关分级管理，工作中着统一服装样式标识。

2016年国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第4条规定：警务辅助人员不具有执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第285-286页。

内部委托是指行政机关间的相互委托，包括上下级间的纵向关系形式和不同行政职能部门间的横向关系形式，在内部委托关系中被委托主体可以是下级行政机关或者同一级别的其他行政机关。国家垄断公权力原则否定非行政机关行使公权力的根本目的在于防止公权力的滥用。

其后，1999年最高人民法院通过司法解释将这一行为界定为行政委托，以回应当时实践中的各项法律问题。[16]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第119页。

[14]即虽然理论上个人不可成为行政委托的被委托主体，但实际上立法与执法都早已突破了这样的限制。[15]《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第21条：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。[14]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第91页。这是因为中国行政法的发展往往是制度先行而后带动立法，在上个世纪80年代，大量的行政机关在没有法律规范规定的情况下，授权了其他组织或内部机构以行政权。

[32]《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第671号)。此外，《国家赔偿法》7条第4款：受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。

例如，日本明治宪法时期的国家与公务员关系是一种绝对主权和绝对顺从的主仆关系，现阶段体现为一种服务关系。[31]行政委托行为以矛盾体的形式脱离于行政授权，并成为一个中国式的行政行为出现并非是个特例，而是中国法制发展实践中不可避免的历史进程。

而所谓机关，凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关。[33]也可能发生于上下级行政机关之间，如《护照法》4条第1款规定：普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。

[17]朱维究：《中国行政法概要》，中国人民大学出版社2009年版，第68页。但是这之后行政实践中却出现了大量的非许可的审批、非许可的许可等非法定的行政行为。[18]关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2004年版，第188页。摘要:  国家与公务员间的行政职务关系，实质上是一种基于行政委托行为而产生的委托代理关系，但是我国的公权力委托理论通常认为，行政委托的被委托主体不可以是个人。

行政辅助人需具备一定的资格资质，从事辅助性的委托事务。若将委托作为一个法律概念看，其首先出现在民事法律之中，一般将其与代理作为一个相互对应的概念来看。

以辅警为例，依据《公安部、中央机构编制委员会办公室、民政部、财政部、人力资源社会保障部关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》，成为正式的警务辅助人员参与警务工作，需要满足两个方面的条件：(1)参与竞争性选拔方式，通过体检、考察、公示等录用或测评程序。委托人他自身可能缺少这些技能，或者与代理人相比缺乏效力。

在现代国家，这样承担国家职能的个人中，有一部分我们称之为公务员。袁曙宏、方世荣、黎军：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第70页。